1218四大公投在即，長風基金會11月27日舉辦突破論壇，邀請學者專家為台灣現行的公投制度診脈。前中選會主委劉義周認為公投只是治病的藥，可以必備但不能常用。陳淳文認為，公投可與總統大選脫鉤，但可考慮和全國性的地方選舉結合。黃士修認為，公投應該綁大選，讓真正的民意展現。游清鑫則認為，公民投票可成為政治人物過度承諾政見的解套方式。

長風基金會舉辦「掙脫鐵籠公投：我們需要什麼樣的公投制度？」突破論壇，特別邀請前中選會主委劉義周教授擔任主持人，並邀請台大政治學系暨公共事務研究所陳淳文教授、政大選舉研究中心研究員游清鑫教授、核四公投領銜人黃士修先生，以及科學月刊編輯委員廖英凱先生為與談嘉賓。從制度面與實務面剖析公民投票的重要性，檢討現行《公投法》的缺失，並進一步思考我們需要什麼樣的公投制度。

劉義周：公投是藥不是保健食品，應必備但少用

中選會主委劉義周教授表示公投制度與運作之間存在落差，直接民權是最理想，但卻很難實現。公民投票的意旨是在救濟代議政治之不足，民眾有公投的需求表示政治菁英的失職。因此公投是治病的藥，不是健康食品，更不是補品，該必備，但要少用。

劉義周也不諱言，公投是公民的權利，但難免出現政黨運作。但若就公投法條文來看，「政黨」並沒有積極角色，但除了政黨之外，很少有其他組織可以動員大量的支持者。因此，出現政黨運作並不奇怪，且通常在野黨愛用公投，執政黨則反之。

劉義周提到，2018年公投修法最大的改變便是取消雙二分之一門檻的限制，新設四分之一同意門檻。但實質的門檻改變是局部的，主要還是要看民眾的關心度與爭議激烈程度，對政黨動員的方向和策略也有影響。劉義周也提到，當前政黨立場反覆已成常態，公投綁大選對哪個政黨有利仍要看議題。

「自公投法誕生，就一直是執政黨選戰的工具。」陳淳文藉由回溯公投法的歷史來檢討公投法，2003年前總統陳水扁主張應透過公投來表達台灣人民期望加入世界衛生組織的意願，並認為公投是普世價值，不應被剝奪。但自2003年公投通過後，陳前總統即宣佈在次年總統大選舉辦「防禦性公投」，但由於當時公投法二分之一雙門檻的限制，並沒有通過。而這部公投法則被譏為「鳥籠公投」。

陳淳文認為，2004年到2018年鳥籠時期的公投運作具有幾大特色：第一，主要由掌握中央行政權的執政黨（民進黨）發動，在野黨被迫跟隨。第二，公投綁大選，公投成為典型的選戰動員工具。第三，公投議題並不具實質意義，公審會獨立性不被尊重（當時是由行政院訴願取代公審會）。第四，公投案全數未達五成投票率。陳淳文說，這段時期的公投成為執政黨將施政無能移轉為統獨對抗，以凝聚與動員支持者的工具。

2017年公投法修正後，打破了鳥籠公投的框架。陳淳文說，2018年的公投，儘管執政黨透過中選會干擾影響公投運作，使得選務出現重大瑕疵，影響地方選舉，但基本上可以觀察到民主素質的提升，包括首次出現與政黨無關的人民團體自主發動公投，且公投議題本身具重要性，投票率皆超過五成，人民更發揮耐心等候投票，展現民主公民德性，公投結果更是影響或節制執政黨的作為。

在2018年公投結果不盡如執政黨意後，公投法就被修正成如今的「鐵籠公投」，陳淳文也不改學者監督性格地批判，「在鳥籠公投時代，強力支持公投綁大選，號召公投護台灣的學者專家及各界菁英，而今安在？」

陳淳文說，被箝制於新鐵籠中的2021年公投，主要由在野黨及人民團體發動，且議題全屬於分歧性質的國家重大政策議題，舉辦時間完全與大選脫鉤。就意義上而言，公投已成為過去的選舉動員工具發展至公共政策的思辨選舉，也從執政者鞏固權力的工具，成為在野黨及人民節制權力與課責工具。

陳淳文表示，若以公投作為實踐憲政民主的手段，民主必須在憲政體制下運作，其核心在於限權與課責，因此公投不宜與總統大選結合，可以考慮與地方選舉結合，而通過的門檻要如何緩和多數暴力，以及公投審議委員能否獨立運作，都是一個良好的公投制度應當思考的。

陳淳文說，公投應與總統大選脫鉤，但可考慮與全國性地方選舉結合，因為未必跟人有那麼強的連結性，也比較不會涉及課責的問題。

游清鑫表示，公民投票是憲法基本保障權益，受限歷史與政治發展，無法具體實踐。儘管民主化運動也為公民投票帶來解放，但政黨角力卻實質影響公民投票的實踐，公民投票如同籠中鳥無法自由飛翔，或如斷線風箏高飛後零落飄散。游清鑫說，2004年至2008年的公投都是政治化的鳥籠公投。包括2004年的購買反飛彈裝置、建立兩岸和平互動架構；2008年的制定不當黨產條例、立法反國家領導人貪污、以台灣名義加入聯合國、以中華民國名義重返聯合國等。而2018年的公投就像斷線的風箏一樣。

對於公民投票究竟應當作為民主的展示品，少用為妙？還是應該更徹底地展現公民主權？游清鑫說，民主社會若缺乏公民投票，會讓民主課責不足，但若凡事皆公投則所需成本不低。「適當使用」(goldilocks optimal)似乎是最恰當的，但說的往往比做得容易。

游清鑫說，公投是政府失職時的補救，但無法排除政黨的操作，重要關鍵在於政府的行政中立。他進一步援引臺灣民主基金會的民調來描述民眾心目中的公民投票，台灣民眾多數認為公民投票是解決重要政治問題的好方法，且當政府政策有重大錯誤時，人民可以用公投來改變政府政策，也可以透過公投來推翻立法院通過不好的政策。

游清鑫表示公投就像學習飛翔一樣，若想要自由飛翔需要羅盤，而不是更大的籠子。公民投票是憲法保障的基本權利，也可以是常態活動，但主要是救濟政府作為或不作為，不是取代政府決策或定期選舉。多數台灣民眾在態度與行為上認可公民投票的價值，無庸置疑。對政黨而言，公民投票不僅僅是政治鬥爭的工具，也是為過度承諾的政見解套的解方。

黃士修：公投應該綁大選，讓真正的民意發聲

黃士修表示，公投應該綁大選，讓真正的民意發聲，公投若和大選脫鉤，會讓少數政黨支持者可以逆轉民意，讓真正的民意無法發聲。若公投不綁大選，黃士修說，「有條件的脫鉤是可以接受的」，可以考慮參考瑞士公投制度，一年舉辦四到五次公投，且採簡單多數制，讓民意可以完整伸張，權力可以被制衡。但若公投合併大選，同意門檻則可以維持原來的高門檻。

黃士修也從美麗島電子報最近的民調來看，核四與藻礁公投的結果已被翻轉，但若從交叉分析來看，主要是民進黨動員的結果。也就是說，若公投脫鉤大選，公投結果變成讓少數的藍綠基本盤決定，黄士修強調「制度的設計應該要有人性的誘因，必須設計讓壞人去做好事」。

此外，黃士修指出，過去的公投審議委員會較為公正，現在改由中選會審議，使得執政黨的政治力過度介入，反而刁難提案人。他在2018年發動的「以核養綠」公投主文，原本主文較為白話，但因為中選會刁難，認為提案主文有形容詞就不中立，最後只能留下「你是否同意廢除電業法第95條第一項?」讓人連看到主文都看不懂意思。

黃士修說，台灣或許可以參考公投盛行的加州，提案者可以請律師或是自己撰寫。若欠缺法律知識，只要找到25人連署，就可以請求州政府所設的「法律諮詢室」（Office of Legal Counsel）協助撰寫法案文字。若法律諮詢室認為該提案有通過成為法律的合理可能，就會為提案人撰寫條文。

廖英凱：公投沖淡科學進程應有的辯論

科學月刊編輯委員廖英凱以「藻礁公投」正反方依據同份科學報告各自解讀出完全相反的立場，而引發的「海鮮湯」話題為例，點出面對基於數據解讀的科學性差異，正反方本應理性辦論科學問題，但在政治攻防的情境下，卻被簡化為事實查核問題，甚至劣化為網路圖文作戰。

廖英凱表示，今年有關三接的議題多了一個新論述「支持三接可以邁向零肺癌」，但這個主張並不合理。根據環保署數據顯示，我國空氣汙染最大來源為移動汙染源，也就是老舊汽機車。但「支持三階可以邁向零肺癌」的支持者們，卻沒有花同樣力氣去推動老舊汽機車的汰換。

廖英凱提到，「劑量決定毒性」是科學基本學理，意旨風險來自實際接觸到的劑量。但他觀察到學者、專家在這種議題上也會也會有立場差異，但凡支持萊豬進口貨不表態者，都會強調「劑量決定毒性」，但反萊豬的學者便不會提到。

廖英凱說，核四議題也可觀察到兩種截然不同的觀念。曾來過台灣的NASA科學家 James E. Hansen，他寫了一篇論文表示核能發電相對其他發電方式已拯救百萬條人命。反之，反核作家劉黎兒寫了一本書《台灣經不起一次核災》，獲得2012桃園縣文化局「桃園之書」的獎項。前者認為風險是可以分析、可以管理，後者則不討論風險分析，只談危害，只有危害就無法接受。

廖英凱表示，若用風險決策「超級理性」的角度討論公投立場，決策立場應該是支持三接遷離、支持核四續建、反對反萊豬進口，但卻沒有一個政黨提出相同立場。廖英凱認為民眾必須去思考是否該以風險評估的方式進行決策，且政治偏好是否該凌駕於科學證據上。

最後，廖英凱感嘆科學知識的爭議，並沒有隨著公投漫長之路而消弭，科學實證不是公投立場決定性的決策因素。公投過程中許多刻意被製造出來的知識不對稱和民粹暴力，沖淡了科學進程應有的辯論。